明年经济运行依然面临不少挑战，财政政策作为国家宏观经济调控的关键工具之一，无疑担当重任，一举一动备受市场关注。

　　继中央经济工作会议定调2025年实施更加积极财政政策后，12月23日至24日，在北京召开的全国财政工作会议，一大重点是研究部署2025年财政重点任务。

　　会议指出，2025年要实施更加积极的财政政策，持续用力、更加给力，打好政策“组合拳”。这一“组合拳”包括明年提高财政赤字率，加大支出强度、加快支出进度。安排更大规模政府债券，为稳增长、调结构提供更多支撑。大力优化支出结构、强化精准投放，更加注重惠民生、促消费、增后劲等五方面内容。

　　粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，这充分体现了财政部门积极落实中央经济工作会议的决策部署，既保持了积极财政政策的稳定性和连续性，又明确明年财政超常规逆周期调节的力度将进一步加大，集中指向稳增长、优结构、惠民生、防风险、促改革。力度更大的财政政策将稳增长、促发展放在更高的位置。随着一系列政策落地，相信中国经济能够比较好地实现企稳向好。

　　明年财政支出强度大、进度快

　　自2008年国际金融危机之后，中国一直实施积极财政政策。积极财政政策是指政府在经济增长乏力时，通过增加支出、减少税收、扩大赤字、发行政府债券、增加转移支付等手段，刺激总需求，促进经济复苏和增长的一种宏观调控政策。

　　过往当经济增长压力加大时，扩张性的积极财政政策力度就会随之加大，而衡量力度大小最为关键的指标，正是观察财政支出强度。此次会议明确，2025年要加大支出强度、加快支出进度。

　　受经济下行压力加大影响，2024年税收增长不及预期，而房地产市场低迷之下，地方土地出让收入也大幅下滑，这使得2024年财政支出规模及增速不及年初预期。

　　财政部数据显示，今年1~11月，全国一般公共预算支出约24.5万亿元，同比增长2.8%，这低于年初预算报告中全年4%增速预期。1~11月，全国政府性基金预算支出约8.1万亿元，同比下降2.6%。这也明显低于年初预算报告的18.6%增速预期。

　　东方金诚首席宏观分析师王青告诉第一财经，在更为积极的财政政策下，预计2025年全国一般公共预算支出会达到30万亿元左右，同比增长6%。

　　在2025年经济增长承压之下，财政收入增长也面临困难，而为了加大2025年财政支出力度，需要政府加大举债规模，弥补收支缺口。

　　因此，上述会议明确，2025年要提高财政赤字率，安排更大规模政府债券。

　　多位接受第一财经采访的经济专家预判，2025年财政赤字率将从2024年的3%提高至3.5%~4%，若提升1个百分点赤字率，将增加1.3万亿元左右举债额度。除了赤字之外，中国明确明年增加超长期特别国债和地方政府专项债券。预计明年政府新增举债额度将在15万亿元左右，其中包括了2.8万亿元用于置换隐性债务的地方新增债务额度。

　　“明年财政政策以更大力度的支出强度来扩大总需求，包括提振消费和扩大投资，以这种需求的提振、内需的提振来对冲外部环境的不确定性。”罗志恒说。

　　中央经济工作会议要求，明年把握政策取向，讲求时机力度，各项工作能早则早、抓紧抓实，保证足够力度。而上述财政工作会议明确，明年要加快财政支出进度。

　　中诚信国际研究院执行院长袁海霞表示，今年以来财政支出节奏及地方债发行使用节奏相对偏慢，政府支出尤其是地方支出占GDP比重下滑趋势也更加显著，市场对积极财政政策的感受相对有限，财政“加速器”作用或有所受限。明年“实施更加积极的财政政策”，需把握好财政发力的节奏，宜早不宜迟，可适度靠前发力，加快债券资金预算下达，推动尽早形成实物工作量，促进稳增长政策效应及时显现，更好稳定市场预期。

　　而为了加快财政支出进度，近期2025年部分转移支付额度已经提前下达至地方，2025年部分新增债务额度也已经下达至各省。

　　根据第一财经梳理，截至12月25日，已经有四川等9个省市披露明年一季度政府债券发行计划，合计发债规模超3800亿元。而专家预计，一季度地方发债规模将超万亿元。

　　“预计明年一季度发债进度会快于今年同期，这对拉动有效投资、带动明年一季度经济稳定增长有积极意义。”中央财经大学教授温来成告诉第一财经。

　　聚焦民生、扩大内需

　　财政政策积极不仅要看支出强度，更要观察支出结构，应如何花好一年几十万亿财政资金、提高资金使用效益。

　　此次全国财政工作会议，部署2025年要重点做好六方面工作之首，是支持扩大国内需求。比如适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准，大力提振消费。加大消费品以旧换新支持力度等。

　　袁海霞表示，支持扩大内需位居六项重点工作的首位，这也意味着在当前经济修复持续面临有效需求不足、微观主体扩表意愿不强的背景下，通过政府支出量的扩大、结构的优化以及政府投资效益的提高等来实现有效需求的提升、发挥财政逆周期调控以及财政加速器作用将是未来一段时间的政策抓手。提振消费需求是扩大内需的重要抓手，而消费是收入尤其是持久收入的函数，因此多渠道增加居民收入包括财产性收入和工资性收入、稳定居民就业是当前稳消费的核心和基本所在。

　　根据官方数据，2024年退休人员养老金总体调整水平较2023年上涨3%，城乡居民基础养老金最低标准较2023年提高20元至每人每月123元，同比增长19.4%。2024年城乡居民基本医疗保险财政补助标准较上一年增加30元至每人每年670元。这意味着2025年养老金、城乡居民医保财政补助将进一步上涨。

　　上述财政工作会议部署明年重点工作，还包括支持现代化产业体系建设和支持保障和改善民生。比如，加强对企业的纾困支持，坚决防止乱收费、乱罚款、乱摊派等问题。突出就业优先导向，支持教育强国建设，健全人口发展支持政策体系，促进卫生健康事业发展，织密扎牢社会保障网，推动解决人民群众急难愁盼问题。

　　罗志恒表示，明年财政支出一大重点是保障和改善民生，这体现出了财政资金取之于民，用之于民。而财政在优化供给结构中也要发挥重大的作用，支持发展新质生产力，这方面包括明年积极地支持原创性和颠覆性的创新，加大对于基础研究的支持，支持制造业等产业转型升级。

　　近日，中央财办有关负责同志深入解读2024年中央经济工作会议精神时称，明年支持“两新”（即消费品以旧换新和大规模设备更新）的超长期特别国债资金将比今年（3000亿元）大幅增加；研究将更多市场需求广、更新换代潜力大的产品和领域纳入政策支持范围。

　　当然，上述财政支出结构调整，必须打破当前支出固化、僵化格局。为此就需要进一步完善预算制度，深化零基预算改革。

　　上述财政工作会议在介绍2024年财税改革时，提及在财政部等16个中央部门率先开展零基预算改革试点，并要求明年大力推进财政科学管理，推进零基预算改革，全面深化财税体制改革等。

　　零基预算是指政府在预算编制时，一切从“零”开始，结合财力状况、轻重缓急等，逐项审议预算年度内各项支出内容的必要性、合理性及其开支标准。这不同于现行的基数预算，即预算编制在上一年基数上进行一定幅度增减，造成财政支出固化僵化。

　　多位财税专家告诉第一财经，明年全国大范围推广零基预算改革，不仅可以打破财政支出固化格局，将资金重点用于民生、国家重大战略任务中，提高资金使用效益，还可以提高政府治理能力，促进经济高质量发展。